全面从严治党的又一利器——《中国共产党问责条例》辅导
来源:纪委监察 作者:纪委/监察管理员 点击数: 发表时间:2016-08-29 16:11:57
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全面从严治党的又一利器

西安医学院纪委书记 张兴邦

                    2016827日)        

2016628日中共中央政治局审议通过,并从78日在全党施行《中国共产党问责条例》。《问责条例》切中“问责”这个关键,着眼于规范党的问责工作,首次全面聚焦党内问责,以强力问责推进管党治党的责任担当,是第一部规范党的问责工作的基础性法规,是继《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》之后,又一部全面从严管党治党的重要利器。下面我从三个方面给同志们予以解读,共同领会精神,抓好落实。

    一、《问责条例》出台的背景和重大意义

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央把全面从严管党治党作为巩固强化党的执政地位和带领全国人民实现中华民族伟大复兴“中国梦”的领导核心,从党风廉政建设强力反腐入手,狠抓作风建设,全面深化改革和党的建设,使党赢得全国人民的拥戴和国际社会的称赞,党和国家及人民群众的精神面貌焕然一新。在党内规范性制度建设上不断深化强化和系统化,管党治党的制度“笼子”越扎越紧,规定越来越严,《中国共产党问责条例》的制定施行又是一把利剑,其出台背景及重大意义有以下四点:

  一是立足全面从严管党治党现实需要的顶层设计。在十八届中纪委六次全会上,习近平总书记把党章赋予纪委的职责概括为“监督执纪问责”,这六个字是纪委职责所在、使命所然。习近平总书记强调:“权力就是责任,责任就要担当,失职必须问责”。全党现有500多部党内法规和规范性文件,与问责有关的多达119部,其中专门规定问责的就有12部。2009年中办、国办颁布了《关于实行党政领导干部问责的条例规定》,这个条例规定至今已七年,许多地方已不适应新的要求,且问责规定较为分散、表述不一、概念不清、内容不聚焦,追究事故和重大事件失职多、追究管党治党失职的少;问责行政机关多、问责党组织少。201311月颁发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》明确指出,适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,“进一步明确问责情形,规范问责方式,保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度的有效衔接。”十八大以来,中央相继制定出台了《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例》等,从严治党制度“笼子”一再扎紧。中纪委2015年下半年着手研究起草《问责条例》,中纪委充分调研、反复论证,主要领导先后十三次主持中纪委常委会、办公会和专题会议,明确时间、思路和主要原则、内容;20165月中办发通知,以党中央名义征求180多个地方和单位的修改意见建议;2016614日、28日中央政治局常委会、中央政治局会议分别审议通过条例送审稿;201678日中共中央通知印发全党正式施行,717日全文正式对外公布。719日中纪委书记王歧山在《人民日报》发表题为《用担当的行动诠释对党和人民的忠诚》文章,强调以强劲的问责督促责任落实党中央的决策和政策;尤其在建党95周年前夕通过《问责条例》更具有特殊的意义,标志着党的建设走向成熟。外电评论说:“中共问责风暴来了!”

   二是实现党的历史使命的重要保证。实现“两个一百年” 奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦,是党肩负的历史使命和对人民的庄严承诺。党长期执政、领导一切,责任重于泰山,督促各级党组织切实履行管党治党政治责任,督促党的领导干部践行忠诚干净担当,就是通过制订条例,实施强有力的问责,推动各级党组织和党的领导干部担负起责任,把党的战斗力焕发出来,确保实现党的历史使命。

   三是推进全面从严治党的实践要求。党的十八大以来,党中央抓住落实各级党组织“主体责任”这个“牛鼻子”,把问责作为管党治党利器,先后对山西“塌方式”腐败、湖南衡阳和四川南充拉票贿选案等严肃问责,截止今年5月底,全国共对4.5万余名党员领导干部进行了问责处理。当前,全面从严治党正处在由“治标”走向“标本兼治”的重要节点,必须将实践成果固化为制度,以问责倒逼责任落实,推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”。

   四是解决管党治党突出问题的现实需要。党的十八大以来,全面从严治党已经取得重大成效。但在一些地方、部门和单位,党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党内监督乏力等问题仍然突出,一个重要原因就是一些党组织和党的领导干部奉行好人主义、缺乏责任担当、不敢较真碰硬。在工作中,责任概念及要求界定不准确、权责对等体现不充分、问责主体不明确,事项过于原则、方式不够统一,从严管党治党政治责任常常“虚化”。《问责条例》以问题为导向,整合规范问责制度,强化问责主体责任,明确问责对象,加大问责工作力度,使失责必问责成为常态,在全面从严管党治党中将发挥主要的规范、引领和督导作用。

   二、《问责条例》主要内容及要求解读

  《问责条例》共13条,约2000字,简明扼要实用,包括问责的目的和依据、指导思想、问责原则、问责主体和对象、问责情形、问责方式和问责执行等,易于操作落实,具体解读如下:

第一条规定了“目的和依据”。它以《党章》为根本遵循,目的就是全面从严治党,规范和强化党的问责工作,向全党和全社会释放出从严治党的强烈政治信号,唤醒责任意识,激发担当精神。

第二条规定了“指导思想”。《党章》总纲明确规定中国共产党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观作为自己的行动指南,开展党的问责工作,必须以此为指导。习近平总书记系列重要讲话精神是马克思主义中国化的最新成果,指明了党的问责工作的方向,也必须贯彻到问责工作的各个方面和全过程。

第三条规定了“问责原则”。共四项内容:一是“依规依据,实事求是”。就是以党章为根本遵循,把党章规定细化延伸,对党内其它问责规定归纳提炼。党的问责工作是严肃的政治任务,实事求是是问责工作一贯坚持的原则,是哪一级就追究那一级、该采取什么问责方式就采取什么问责方式,做到求真务实,不枉不纵;二是“失责必问,问责必严”。这是对全面从严治党要求的具体化,体现了党中央强化责任追究的坚定意志。该追责的必须追责,不搞下不为例、网开一面,也不能大事化小、小事化了,使问责的利剑“生锈”,形成“破窗效应”;三是“惩前毖后,治病救人”。习近平总书记在十八届中纪委六次全会讲话中指出:“惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针,也是我们党加强自身建设的历史经验。惩治,治是根本,惩是为了治。”通过强化问责使领导干部真正扛起责任,不犯或少犯错误特别是严重错误,这才是党组织对党员领导干部的最大关心和爱护;四是“分级负责,层层落实责任”。权力和责任是对等的,管党治党不能只有权力没有责任,每一级党组织都有自己的责任,这个责任不能替代。对我们拥有440多万个党组织的执政党来说,必须按照管理权限,落实分级负责原则,层层传导压力,形成一级抓一级、层层抓落实的新局面。这是落实党委、纪委“两个责任”的成功经验,也是压实问责责任的必由之路。

第四条规定了问责“主体和对象”。指出问责主体是有管理权限的党组织,追究的是在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的政治责任,包括主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门(组织部、宣传部、统战部、政法委等)及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员,重点是主要负责人,突出了“关键少数”,特别是对于一把手更是问责的重中之重。

第五条规定了“责任划分”。指出在追究党组织领导班子集体责任时,必须分清领导班子和班子成员的责任。领导班子负有全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其它成员承担重要领导责任,充分体现了“权责对等”精神,不管是党组织还是党的领导干部,有多大的权力就有多大的责任,就得有多大的担当,不担当、乱担当就要追究相应的责任。

第六条规定了“问责情形”。该条紧扣“失职失责”这一关键,提出了6个方面的问责情形,除第六款“其它应当问责的失职失责情形”为兜底条款外,主要剑指五个方面的问题:第一种情形有三个方面,剑指“党的领导弱化”,以确保党的领导坚强有力;第二种情形有六个方面,剑指“党的建设缺失”,以确保党的建设扎实到位;第三种情形有四个方面,剑指“全面从严治党不力”,以促进党的领导干部自觉担当;第四种情形有三个方面,剑指“维护党的纪律不力”,以确保党的纪律严格落实;第五种情形有三个方面,剑指“党风廉政建设和反腐败不坚决、不扎实”,以确保党的肌体永葆健康。凡这“5+X”的失职失责情形中的行为,造成严重后果或恶劣影响的,都必须进行严肃问责。

第七条规定了“问责方式”。规定了“两个方面、七种方法和14种问责方式”,包括批评教育、作出书面检查、给予通报批评、改组、诫勉谈话、组织处理、调离岗位、停职检查、引咎辞职、辞职、免职、降职、党纪处分、移送司法机关依法处理等。其中对党组织是检查、通报、改组三种问责方法;对党的领导干部有通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分四种问责方法。规定问责方式可单独使用,也可合并使用,对问题严重的,既要进行组织处理,也要给予纪律处分双重问责。

第八条规定了“问责决定”。指出党中央或者有管理权限的党组织,有权对失职失责的党组织和党的领导干部作出问责决定。明确规定对党的领导干部,纪委(纪检组)、党的工作部门有通报、诫勉的决定权和提出组织调整或者组织处理的建议权,这不仅把问责责任落实到党委(党组),也分解到纪委(纪检组)及组织、宣传、统战、政法等工作部门,这是问责制度的一个重要创新,体现了全面从严治党要细化落实责任、层层传导压力的鲜明态度。

第九条规定了“问责执行”。明确指出对党组织问责应当向党组织宣布并督促执行;对党的领导干部问责,应当向领导干部及其所在党组织宣布并督促执行;有关问责情况应当向组织部门通报,组织部门应将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案并报上一级组织部门备案;受到问责的党的领导干部不仅要向问责决定机关写出书面检讨,还要在民主生活会或其它的党的会议上做出深刻检查;要求建立健全问责典型问题通报曝光制度,采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的一般应向社会公开。这比过去更加严厉和开放,以增强问责效果。

第十条规定了“终身问责”。《问责条例》贯彻全面从严治党的要求,坚持“失责必问、问责必严”原则,确立了“终身问责”制度,规定“对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都应当严肃问责。”这是落实十八大以来习近平总书记关于“要实行责任制,而且要终身追究”等重要讲话精神的具体体现,是史上问责最具“威慑力”的一条,表明了党中央狠抓责任落实坚定不移、决不姑息的管党治党决心。

第十一条规定了“授权要求”。《问责条例》从中央的角度提出了原则性、方向性要求,对其它党内法规中的问责内容不重复、不替代,为各级党组织结合实际贯彻落实留下空间,体现了求真务实的科学态度。只有把中央精神同本地区本部门本单位的实际紧密联系,制定针对性强、便于操作的实施办法,把问责事项、方式、程序具体化,才能推动问责制度落地生根。

第十二条规定了“解释机关”是中央纪律检查委员会。

   第十三条规定“施行日期和法规效力”。《问责条例》是治党的问责工作的基础性党内法规,对于此前发布的其他有关问责的党内法规和规范性文件,明确指出其他有关规定与本条例不一致的,按照本条例执行,这充分证明了《问责条例》在问责法规中的地位和重要性。
   
三、《问责条例》的鲜明特点及核心要义
  
《问责条例》以党章为根本遵循,突出问题导向,坚持纪法分开,彰显党纪特色,是开展党内问责工作的基本遵循,呈现以下十大鲜明特点:
   1.
问责指向上的政治性。如果说党内巡视是政治巡视,那么《问责条例》就是政治问责,而不是行政问责。它聚焦全面从严治党,突出管党治党政治责任,明确指出党的问责工作就是要“落实党组织管党治党政治责任,督促党的领导干部践行忠诚干净担当”,就是要“追究在党的建设和党的事业中失职失责”的政治责任。
   2.
问责定位上的鲜明性。《问责条例》紧扣“党”字,抓住“在党的建设和党的事业中”“管党治党的政治责任",明确责任,提出负面清单;紧扣“纪”字,落实依规管党要求,采用党言党语、纪言纪语。对行政问责不作规定,对引咎辞职、涉嫌犯罪后交司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定,突出解决“谁来问,问什么,怎么问,问后怎么办”等关健问题,充分体现了纪法分开、纪严于法的理念,具有鲜明的政党特点和党规特色。
   3.
问责依据上的基础性。《问责条例》既是对党章要求的细化延伸,又是对散于100多部党内法规问责规定的抽象提炼、概括和整合,形成“综合升级版”,为开展党内问责在内容、对象、事项、主体程序、方式等方面提供了基本依据,弥补了党内问责缺乏依据的制度缺陷,成为开展问责工作的重要基础性法规。
   4.
问责原则上的科学性。第三条明确了问责工作的“四大原则”,从问责依据、准绳到权责一致,从治病救人目的到层层分级落实责任,着力解决压力传导不到位的突出问题,要求党组织和党的领导干部切实扛起责任,履职尽责。“四大原则”环环相扣,浑然一体,科学问责。

   5.问责对象上的关键性。《问责条例》抓住党组织和党的领导干部这“两个关键”,指向各级党委(党组)、纪委(纪检组)、党的工作部门“三类组织”及其领导成员,重点是主要负责人,明确提出追究主体责任、监督责任和领导责任这“三大责任”,并明晰了全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任“三个层次”,抓住了管党治党的关键。特别在强调党委(党组)、纪委(纪检组)“两大责任”的基础上,又进一步明确了“两个责任”;一是把责任主体扩展到党的组织,宣传,统战,政法等工作部门;二是把责任落实到党的领导干部,使责任主体更加明确,容易落实,从而形成党的各级组织、党的建设各个方面职责明确、齐抓共管的问责工作格局,实现责任共担当,问责全覆盖。
   6.
问责事项上的针对性。《问责条例》坚持问题导向、着力解决一些党组织和党的领导干部党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党的观念淡薄、组织涣散、不担当、不负责等突出问题,凸显了从严治党的责任担当,具有很强的现实针对性。
   7.
问责方式上的规范性。将现行问责方式整合规范为对党组织的通报、检查、改组和对党的领导干部的通报、诫勉(谈话诫勉、书面诫勉)、组织调整或组织处理(停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职)和纪律处分等,解决了现行党内法规文件中问责方式零乱、操作无所适从的“碎片化”问题,使问责方式更加规范,也更具操作性。
   8.
问责落实上的严肃性。第五条对问责落实作出了严格规定,提出了问责决定要宣布并督促执行,问责对象应当作出书面检讨并在民主生活会或其他党的会议上深刻检查,建立健全问责典型问题通报曝光制度、受到组织处理或纪律处分方式问责的一般应向社会公开等新的要求,使问责落实的措施更加规范、严格和严肃。
   9.
问责期限上的震摄性。第十条规定实行“终身问责”,意味着党的领导干部对党的建设和党的事业要“终身负责”,极具震慑力,为党的领导干部戴上了一道终身“紧箍咒”。这把高悬的“达摩克利斯之剑”,警示领导干部“调离不是隐身衣,提升不是保险箱,退休不是护身符”,促使党的领导干部必须在管党治党中始终恪尽职守。

   10.问责文本上的简洁性。党风决定文风,文风体现党风。20135月颁布的《中国共产党党内法规制定条例》把“注重简明实用,防止繁琐重复”作为制定党内法规应当遵循的八项条例之一,强调“党内法规应当方向正确,内容明确,逻辑严密,表述准确、规范、简洁,具有可操作性。”《问责条例》仅13条约2000字,要义明了、要求严格、责任明确、易于执行。正如王歧山同志所讲,“不能把亟待破解的难题淹没在大量制度条文中,”“做不到的宁可不写,写上的就要管用,”以保证制度的可执行性和有效性。

当前,全党上下都在开展《问责条例》的学习,以上辅导解读仅是个人学习的一些体会,供同志们在深化学习、领会精神中予以参考。我校各级党组织、纪检组织和党员领导干部要切实抓好进一步的深化学习,从思想上高度重视,在领会精神上下功夫,在工作中坚决贯彻落实。要尽职尽责、勇于担当、敢于负责,切实担负起应有的组织责任和领导责任,保证我校各项事业健康科学发展,为实现我校“十三五”奋斗目标做出新的贡献。

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